Till innehållet

Urval genom en s.k. relativ närhetsprincip som tillämpades av kommunen bedömdes godtagbart vid beslut om skolplacering


Beslut 2017-09-28 dnr 2017:533

Beslut

Överklagandenämnden avslår överklagandet.
Beslutet får inte överklagas.

Ärendet

X kommun beslutade den 28 mars 2017 att avslå NNs ansökan om placering i förskoleklass vid Y-skolan inför höstterminen 2017. Överklagandenämnden upphävde kommunens beslut och återförvisade ärendet till kommunen för förnyad prövning (beslut den 29 juni 2017 med dnr 2017:274). Som skäl angavs i huvudsak att den urvalsprincip som tillämpats är godtagbar men att urvalet, såsom det genomförts av X kommun, inte gått till på ett sätt som uppfyller grundläggande krav på förutsebarhet och rättssäkerhet.

X kommun beslutade den 17 juli 2017 att återigen avslå NNs ansökan om placering i förskoleklass vid Y-skolan inför höstterminen 2017. Som skäl för beslutet angavs följande. Avslaget är på grund av ekonomiska/organisatoriska svårigheter. 45 elever önskar Y-skolan i första hand. 13 elever har tagits emot som syskonförturer. Resterande 12 platser har fördelats utifrån den relativa närhetsprincipen. 20 barn har inte erbjudits plats. Från NNs folkbokföringsadress är det ett uppmätt avstånd på 558 meter till Y-skolan och 1 146 meter till Z-skolan (som är den andra närmsta skolan). Detta ger en relativ närhet på 588 meter närmare Y-skolan än Z-skolan. Den elev som har fått den sista platsen i urvalet med stöd av relativ närhet har 852 meter till Y-skolan och 1 485 meter till Å skola (som är den andra närmsta skolan), vilket ger en relativ närhet på 633 meter närmare Y-skolan än Å skola. Samtliga avstånd har mätts med hjälp av en algoritm och data från Open street map. Inga mätningar är gjorda manuellt. Skolornas adress är den officiella, som finns registrerad i enhetsregister.

Kommunen har i yttranden till Överklagandenämnden bl.a. angett följande. Relativ närhet är först och främst till för att säkerställa att alla får en skolplacering vid en skola nära hemmet. Relativ närhet kan också tillämpas då en skola har fler sökande än tillgängliga platser och flera av eleverna har mer än en skola som kan anses vara en skola nära hemmet. Då används den relativa närheten för att alla elever får en så rimlig lång skolväg som möjligt. Den alternativa skolan är en fysisk mätpunkt och är den skola som är närmast elevens folkbokföringsadress. Om eleven sökt den närmsta skolan så är den alternativa skolan den näst närmsta skolan till elevens adress som erbjuder den sökta årskursen. För att kunna göra avståndsmätningar på ett förutsägbart och rättssäkert sätt har kommunen tagit fram en ny metod för att avgöra den relativa närheten mellan elevernas folkbokföringsadresser och skolornas adresser. Användandet av de officiella adresserna är det enda som är objektivt och förutsebart. Varje skola har annars flera möjliga ingångar. Att välja mellan dessa blir subjektivt och därmed inte förutsebart eller rättssäkert.

Det nu överklagade beslutet grundar sig på mätningar till Z-skolans officiella adress, resonemanget kring vägen till hemvisten för Z-skolans förskoleklass på A-vägen har inte varit beslutsgrundande. Beslutsunderlaget från kommunens mätverktyg, där en algoritm arbetar på en lokal server kan utföra mer precisa beräkningar än molntjänsten Open Street Map – Graphhopper. Mätverktyget var vid tidpunkten för det nu överklagade beslutet programmerat för att välja den snabbaste vägen. Skillnaderna mellan den snabbaste vägen och den kortaste vägen är dock inte utslagsgivande i det aktuella fallet. Den inbördes rangordningen mellan eleverna ändras inte.

NN har, genom sina vårdnadshavare, överklagat beslutet. De har i huvudsak anfört följande. I de tidigare mätningarna som gjordes inför kommunens första beslut mättes det från barnens folkbokföringsadress till ingången på Y-skolan respektive tomten G, vilket är Z-skolans förskoleklass fysiska placering. Detta eftersom man med den relativa närhetsprincipen eftersträvar en så kort total skolväg för samtliga elever, och för att få det måste man mäta den faktiska skolvägen. Inför det nya beslutet har kommunen mätt till skolornas officiella adresser, en fysisk mätpunkt som inte är relevant när man mäter barnens skolväg. I Z-skolans fall mäts nu till den ”gamla skolan” och i Y-skolans fall till baksidan av skolan där det inte finns någon ingång för barnen. Om kommunen haft sitt nya mätverktyg vid de första mätningarna som låg till grund för besluten i mars hade NN fått en plats på Y-skolan eftersom hon har en relativt längre väg till G jämfört med barn som fått plats på Y-skolan. Det är inte rättssäkert och förutsägbart att kommunen ändrar punkterna för sina mätningar mitt i en pågående process. Det var mätningarna och inte mätpunkterna som de överklagade tidigare. Ska skolvägen mätas så behöver start och slutpunkt vara fysiska punkter som faktiskt passeras.

Kommunens nya mätverktyg mäter inte alltid den närmaste vägen. För vissa adresser väljer mätverktyget att dra skolvägen till G norr om Y-skolan, trots att den vägen är längre än den väg mätverktyget tycker att NN ska gå på sin väg till G, över Y-skolans skolgård. När kommunen i mars gjorde sina manuella mätningar var det ingen skolväg som gick genom Y-skolans skolgård, vilket är riktigt. Om alla barn på skolorna i närheten skulle gena genom Y-skolans skolgård skulle detta bli ohållbart.

Av kommunens urvalsprinciper framgår att relativ närhet tillämpas för att alla elever ska få en så rimlig lång skolväg som möjligt. Det står också att kommunen eftersträvar en så kort total skolväg som möjligt för samtliga elever. Det är direkt olämpligt att verktyget är programmerat att mäta den snabbaste vägen. Kommunen kommer med efterhandskonstruktioner för att inte ta ansvar för att mätningarna i mars blev fel. Det borde inte vara svårt för kommunen att göra om ”marsmätningarna” med hjälp av det nya verktyget. Vårdnadshavarna har gett in underlag i form av mätningar och kartor från molntjänsten Open Street Map – Graphhopper, vilken de tillhandahållits av kommunen.

Skälen för beslutet

Gällande bestämmelser
Enligt 9 kap. 15 § första stycket skollagen (2010:800) ska en elev placeras vid den av kommunens skolenheter där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå. Om den önskade placeringen skulle medföra att en annan elevs berättigade krav på placering vid en skolenhet nära hemmet åsidosätts, ska dock kommunen placera eleven vid en annan skolenhet.

Av 9 kap. 15 § andra stycket skollagen framgår att kommunen annars får frångå elevens vårdnadshavares önskemål endast om den önskade placeringen skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen.

Av 28 kap. 12 § 6 skollagen följer att ett beslut av en kommun om skolplacering enligt 9 kap. 15 § andra stycket samma lag får överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd. I förarbetena uttalas att ett beslut enligt detta stycke är av så ingripande karaktär för den enskilde att det ska kunna överklagas genom förvaltningsbesvär (prop. 2009/10:165 s. 580). Beslut enligt första stycket i samma paragraf överklagas däremot till allmän förvaltningsdomstol (laglighetsprövning, se 28 kap. 18 § första stycket skollagen).

Överklagandenämndens bedömning

Får Överklagandenämnden pröva överklagandet?
Den första fråga som Överklagandenämnden ska ta ställning till är om Xs beslut får prövas av Överklagandenämnden, dvs. om beslutet är ett beslut om placering som grundar sig på 9 kap. 15 § andra stycket skollagen.

X har anfört att NN inte kan tas emot på Y-skolan eftersom skolan haft fler ansökningar än vad det finns platser och att ett urval gjorts, varvid så kallad relativ närhet varit utslagsgivande för att NN inte erbjudits plats.

X har inte gjort gällande att någon annan elevs rätt till skolplacering nära hemmet (närhetsgarantin) har behövt prioriteras före rätten för NNs vårdnadshavare att välja skola.

Mot denna bakgrund anser Överklagandenämnden att nämnden är behörig att pröva överklagandet (jfr Överklagandenämndens beslut den 16 juni 2016, dnr 2016:45).

Bedömningen i detta fall
Förutsättningar för urval
Möjligheterna att överklaga ett placeringsbeslut enligt 9 kap. 15 § andra stycket skollagen har enligt förarbetena sin främsta betydelse för att ge eftertryck åt lagens krav på en individuell bedömning i det enskilda fallet. Kommunen ska kunna visa att den har gjort en individuell prövning av önskemålet om placering och redovisa vilka åtgärder eller utgifter den önskade placeringen skulle kräva, dvs. vad de betydande organisatoriska och ekonomiska svårigheterna skulle bestå av (prop. 2009/10:165 s. 580).

Överklagandenämnden har inte skäl att ifrågasätta X s uppgifter om att Y-skolan inte kan ta emot alla elever som sökt till skolan. Enligt Överklagandenämndens uppfattning står det mot den bakgrunden klart att det skulle medföra höga kostnader att bereda ytterligare elever plats, eftersom det sannolikt skulle kräva en utbyggnad av skolenheten och eventuellt ytterligare personal. I förarbetena till skollagen har också utgångspunkten varit att det självklara fallet av betydande ekonomiska och organisatoriska svårigheter är att alla sökande inte får plats på en skolenhet (prop. 1992/93:230 s. 73). X har således haft rätt att neka elever plats på Y-skolan.

Urvalsprincipen relativ närhet
Nästa fråga blir då vilka elever som ska nekas plats, dvs. hur X har gjort urvalet av elever. Några närmare bestämmelser om hur urvalet ska ske finns inte i skollagen. Detta innebär att kommunerna har ett relativt stort utrymme att själva bestämma vilka principer som ska tillämpas. Överklagandenämnden finner att ett grundläggande krav emellertid är att urvalet sker på ett objektivt, sakligt och icke-diskriminerande sätt (jfr Högsta förvaltningsdomstolens beslut HFD 2015 ref. 50).

Enligt Överklagandenämndens mening är den urvalsprincip som har tillämpats av X , dvs. relativ närhet, godtagbar. Principen innebär att, vid valet mellan två sökande, ges den vars skolväg skulle bli mest försämrad om denne placerats vid en alternativ skola företräde. I det aktuella fallet avses den skola som ligger näst närmast hemmet.

Frågan om ändrade mätpunkter
Vårdnadshavarna har invänt mot att kommunen vid mätningarna, som utgör underlag för det nu överklagade beslutet, använt andra mätpunkter än vid de mätningar som låg till grund det första beslutet om skolplacering i mars 2017.

Överklagandenämnden har förståelse för att det ur vårdnadshavarnas synpunkt framstår som anmärkningsvärt att kommunen förändrat mätpunkterna inom samma ansökningsomgång. Det kan ifrågasättas om ett sådant förfarande uppfyller kraven på rättssäkerhet och förutsebarhet. Överklagandenämnden anser dock att det är upp till kommunen att bestämma vilka mätpunkter som ska användas och nämnden instämmer i kommunens bedömning att det är objektivt och sakligt att vid mätningen använda skolornas officiella adresser. Det framgår dessutom av uppgifterna i ärendet att kommunen gjort nya mätningar med de nya mätpunkterna för samtliga barn som sökt Y-skolan, inte enbart för NN. Överklagandenämnden kan konstatera att det, oavsett vilka mätpunkter som används, alltid finns några barn som gynnas eller missgynnas i mätningarna. Överklagandenämnden bedömer mot denna bakgrund att kommunen haft fog för att använda de nya mätpunkterna. Det finns därför inte skäl att upphäva det överklagade beslutet på denna grund.

Frågan om mätningarna är tillförlitliga
Vårdnadshavarna har också invänt att kommunens nya mätverktyg inte alltid mäter den kortaste vägen från ett barns adress till G. Kommunen har anfört att detta möjligen kan förklaras med att den molntjänst som vårdnadshavarna hänvisar till väljer den snabbaste vägen och att varför det inte alltid sammanfaller med den kortaste möjligen kan förklaras med att systemet beräknar att vissa svängar förlänger tiden det tar att gå sträckan. Kommunen anger att detta inte påverkat det nu överklagade beslutet eftersom det fattats på underlag där mätpunkten varit Z-skolans officiella adress. Kommunen anför också att beslutsunderlaget från kommunens mätverktyg, där en algoritm arbetar på en lokal server, kan utföra mer precisa beräkningar än molntjänsten. Kommunen har vidare angett att mätverktyget är programmerat att mäta den snabbaste vägen, skillnaden mellan den snabbaste och den kortaste vägen har dock inte varit utslagsgivande, den inbördes rangordningen mellan eleverna påverkas inte.

Överklagandenämnden ifrågasätter starkt lämpligheten av att vid mätningar avseende relativ närhet mäta ”snabbhet” eller tid, och inte avstånd. Detta särskilt eftersom det är svårt för andra än kommunen att kontrollera resultatet av en sådan mätning. Då det inte framkommit att detta haft någon betydelse för beslutet att neka NN skolplacering vid Y-skolan finner Överklagandenämnden dock inte skäl att upphäva det överklagade beslutet på den grunden. Överklagandenämnden finner att det inte heller i övrigt framkommit skäl att upphäva det överklagade beslutet. Överklagandet ska därför avslås.

På Överklagandenämndens vägnar
Niklas Schüllerqvist
Beslutet har fattats av Niklas Schüllerqvist, ordförande i nämnden, samt Magnus Åhammar, Birgit Blomqvist, Einar Jacobsson, Gunilla Thole och Marie Johannesson efter föredragning av juristen Johanna Jadstrand. Ersättaren Christina Ridderman Karlsson och kanslichefen Anna-Karin Lundgren har även varit med vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet.